解决承包地细碎化要守底线防风险

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农业农村部近日印发《关于稳妥开展解决承包地细碎化试点工作的指导意见》，提出探索解决承包地细碎化的路径办法。文件明确，拟开展试点的村组，应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，方可组织开展试点。

由于农村土地一轮承包到户时，多数村组采取了好坏、远近搭配的方式发包，农户承包地较为细碎。同一农户的承包地分散在不同地块，耕种效率低，还存在巴掌田的情况。随着农田基础条件改善，地力差异逐步缩小，同时为了便于机械化，一些地方特别是平原地区的农民希望能连片经营。据调查，有76.2%的农户愿意把自家分散的小块承包地集中成一块耕种。

今年的中央一号文件提出，总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。总体看，解决细碎化有两个维度，一是克服地形地貌影响，二是着眼承包或流转关系。事实上，实施农田建设、土地整治，通过除埂、填沟，让小方格变成大方块，不仅能吸引更多种粮能手，还增加了可耕种面积。可见，解决土地细碎化的过程也是农田宜机化的过程，能带动规模化生产和产业化经营。

为解决承包地细碎化，不少地方已开展了探索，江苏盐城探索“小田变大田”，安徽蒙城实现“一户一块田”，湖北沙洋则是“按户连片耕种”。总结起来，大致是两种路径：一是通过流转经营权实现集中连片，即承包权不动、经营权连片；二是通过互换承包权实现集中连片，即承包权互换、承包地连片。比较而言，第一种方式风险小、成本低、易操作，可在有条件的地方稳步推广。

试点是改革的先声。分析试点取得成效的地区可以看到，其通过承包地确权，利用现代测绘技术，明晰了四至和面积，为地块连片归并后追溯权属信息提供了支撑；结合高标准农田、土地整治等项目，提供了资金保障和工程支持。一旦有农户想找回承包地，或者承包地被征收，也能据此保障农户承包权益。如果这些基础工作做得不扎实，就不能盲目开展试点。

试点的目的是更好实现农户承包经营权益，提高耕地利用效率。试点过程涉及农户众多，利益关系复杂，各地要注意守好底线，防范风险。

要保持土地承包关系稳定。中央明确，保持土地承包关系稳定并长久不变。要坚决防止借解决承包地细碎化之机搞打乱重分，这是土地承包政策的底线，不能触碰。对农户自愿采取互换土地承包经营权解决承包地细碎化的，要依法签订书面合同，向发包方备案，并及时变更承包合同。各地要因地制宜，不能搞“一刀切”、下任务，可以综合考虑地形地貌、机械化水平、劳动力转移等情况，优先在群众意愿高的地区开展试点。总之，把选择权交给农民，不能损害农民权益。

要对全流程行为进行风险防范。收益分配方面，平整后的土地可耕种面积一般能增加3%至5%，相应的耕地和收益应通过民主协商自主调节利益关系，做到合理分配、规范使用。土地流转方面，集中连片后如统一对外流转，应有农户书面委托，并引导通过公开市场进行。对社会资本流转土地，要落实资格审查、项目审核和风险防范制度。用途管制方面，要坚持最严格耕地保护制度，无论地块如何改变，都不能改变土地用途，不能破坏农业产能。（本文来源：经济日报 作者：乔金亮）

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